ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ


1. Зміст податкової системи

Зміст податкової системи охоплює не лише набір податків і зборів — деякі її особливості реалізуються через певні співвідношення видів податків і зборів. Отже, існують різні підходи при побудові податкової системи і співвідношенні по­датків і зборів, що складають її зміст: орієнтація на оподатку­вання юридичних чи фізичних осіб, на майнове чи прибуткове оподаткування, співвідношення між прямим і непрямим опо­даткуванням. Саме тому необхідно зупинитися на класифікації й аналізі цих підходів.

При визначенні податкової системи важливо розмежувати два підходи до її розуміння. З одного боку, податкова система являє собою сукупність податків, зборів, платежів і виступає як механізм визначених, законодавчо закріплених важелів з акумуляції доходів держави. У цьому разі вона може збігатися з системою податків, зборів, платежів. Тут робиться акцент на матеріальній стороні податкової системи, що забезпечує ме­ханізм дії податків.

З іншого боку, податкова система містить досить широкий спектр процесуальних відносин зі встановлення, зміни, скасу­вання податків, зборів, платежів, забезпечення їхньої сплати, організації контролю і відповідальності за порушення подат­кового законодавства. Це начебто тіньова, але не менш важли­ва частина податкової системи.

Отже, у широкому розумінні податкова система являє со­бою сукупність податків, зборів і платежів, законодавчо за­кріплених у даній державі; принципів, форм і методів їхнього встановлення, зміни чи скасування; дій, що забезпечують їхню сплату, контроль і відповідальність за порушення податково­го законодавства.

Важливо враховувати, що сформована в цілому податкова система (як сума податків, механізм їхнього вилучення) навряд чи зміниться в принципі, бо в основному вона відповідає світовій практиці. Однак специфічна ситуація спаду виробниц­тва і посилення кризи неплатоспроможності на тлі розвитку механізмів ринкового саморегулювання вимагають внесення до податкової системи серйозних коректив, поступового її присто­сування до цих процесів.

Формування податкової системи, включення до неї певної кількості податків не є самоціллю. В основі цих процесів ле­жить чіткий орієнтир, визначальна база — обсяг бюджетних витрат. Податкова система й має забезпечити основні надход­ження для покриття цих витрат.

Незважаючи на тісний взаємозв’язок доходів державного бюджету і податкових надходжень, необхідно їх чітко розме­жовувати. Часто в спеціальній і популярній літературі як си­ноніми вживають кілька термінів: «доходи держави», «дохо­ди державного бюджету» і «податкові надходження». Певна річ, ці поняття важко розглядати ізольовано, але тільки з ура­хуванням їх відмінностей можна з’ясувати суть кожної кате­горії. Доходи держави відрізняться від доходів державного бюджету тим, що не мають прив’язки до яких-небудь меж, тоді як доходи державного бюджету обмежені визначеним періодом (бюджетним) і чітко визначеними каналами надходжень (Бюд­жетний кодекс України). І тільки як один з каналів таких над­ходжень у доходну частину державного бюджету законодавець передбачає надходження за нормативами, затвердженими Вер­ховною Радою України. Але навіть ці надходження не склада­ються тільки з податків, оскільки до них належить і система зборів і платежів, що принципово відрізняються від податків і за механізмом нарахування.

Податкове регулювання здійснюється насамперед на основі права (компетенції) державного органа влади встановлювати податки і стягувати їх. У статті 1 Закону України від 18 люто­го 1997 року «Про систему оподаткування» зазначено, що вста­новлення і скасування податків, зборів і платежів, а також пільг здійснює Верховна Рада України, Верховна рада Авто­номної Республіки Крим і місцеві ради, причому Верховна рада Автономної Республіки Крим і місцеві ради можуть встанов­лювати додаткові пільги в сфері оподаткування в межах сум, що надходять до їхніх бюджетів.

Будь-яка схема управління в державі має специфічну ієрар­хічну систему, що передбачає чітке розмежування прав і обо­в’язків органів влади в сфері формування бюджету і власних доходів.


2. Поняття і рівні податкового тиску

Законодавці багатьох держав постають іноді перед вибором: збільшити дохідну частину бюджету за рахунок надходження податкових платежів при підвищенні ставок податку чи подат­кового тиску в цілому й у такий спосіб скоротити дефіцит дер­жавного бюджету чи встановити середню оптимальну ставку, сформувати систему стійких стимулів для виробників і забез­печити мінімізацію дефіциту в найближчому майбутньому і перспективу стабілізації чи поліпшення економічного стано­вища в цілому. Перший напрям притаманний в основному для рішення невідкладних проблем, значною мірою політичного характеру. Другий напрям, на наш погляд, більш зважений, бо в кінцевому підсумку створює впевненість у виробників, сти­мулює виробництво, що саме по собі приводить до скорочення дефіциту державного бюджету. Цей напрям відрізняється та­кож додержанням одного з основних принципів оподаткуван­ня — стабільності використовуваних податкових важелів і ме­тодів стягнення податків.

Узагальненим показником у цьому разі є податковий тиск (тягар, прес), що визначається співвідношенням загальної суми податкових платежів і сукупного національного продукту. У розвинутих країнах цей показник коливається від 52% — у Швеції до 30% — у США і Туреччині1.

Необхідно звернути увагу на одну особливість категорії «по­датковий тиск». В основному під податковим тиском (тягарем, пресом) розуміють вплив податкових важелів, що складають тільки частину цього тягаря. Податковий тиск здійснюється на чотирьох рівнях:

— тиск безпосередньо податкових важелів;

— тиск усієї сукупності податків, зборів і платежів;

— використання механізму пільг платниками, надання пільгових кредитів, дотацій. При цьому податковий прес пере­розподіляє тиск з одних платників на інші;

— використання податкової техніки, за якої посилюєть­ся тиск на платника. Наприклад, авансові платежі, що перед­бачають сплату податку платником до одержання результатів, за якими він повинен сплачуватися.

Співвідношення між податковою ставкою і податковою ба­зою, що позначається на розмірі податкових надходжень, доз­волило економісту з південнокаліфорнійського університету Артурові Лефферу показати таким графіком:
З графіка видно, що при зростанні податкових ставок (К) загальна сума надходжень (R) також зростає. Значенню став­ки К1 відповідає максимальний обсяг фінансових коштів, що відраховується у вигляді податків до бюджету (R1). При проходженні крапки Q подальше збільшення ставки К веде не до зростання податкових надходжень, а до їх скорочення, оскіль­ки подібна ситуація підриває зацікавленість у збільшенні об­сягів виробництва.

Встановлення середньої оптимальної податкової ставки формує низку стимулів. Спочатку за рахунок розширення ви­робництва, збільшення доходів зростає і податкова база. Потім відбувається міжгалузеве вирівнювання за рівнем рентабель­ності. Зменшується розрив між низько- й високооподаткову-ваними галузями. І нарешті, зменшується розмір тіньових доходів через зникнення стимулів для відхилення від подат­ків, і доходи тіньової економіки трансформуються в легальні, законні форми.

Зростання податкових ставок наштовхується на певну ме­жу. Нею є податкова границя — частина валового національ­ного продукту, що перерозподіляється через податкові меха­нізми, подальше збільшення якого спричинює різке загост­рення суспільних суперечностей. Досягнення цієї границі призводить до відтоку капіталу з країни, спаду підприємниць­кої активності.